11.1 90年代铲除寻租制度基础的努力

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在改革开放的早期阶段，针对党风不正的治理，共产党主要采取思想教育和用党纪国法约束干部的办法来扼制腐败的蔓延。但这种办法着重于治标，而非治本。在80年代后期，针对“官倒”问题的大讨论以后，人们的注意力逐渐转移到如何铲除寻租活动的制度基础上来。

由于邓小平认识到引起1989年政治风波的一个重要原因是大众对腐败不满，他在1989年6月16日与中共中央几位新晋升负责人的谈话中要求他们：“做几件使人民满意的事情。主要是两个方面，一个是更大胆地改革开放，另一个是抓紧惩治腐败。”“这次事件中，没有反对改革开放的口号，口号比较集中的是反对腐败。……对我们来说，要整好我们的党，实现我们的战略目标，不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险。”“我们一手抓改革开放，一手抓惩治腐败，这两件事结合起来，对照起来，就可以使我们的政策更加明朗，更能获得人心。”

20世纪90年代初期重启改革以后，就陆续采取过一些措施来消除使寻租行为得以实现的制度基础，其中最主要的是：（1）推进市场化改革，实现双轨制向市场制并轨；（2）对行政许可进行限制，缩小政府审批的范围；（3）实行法治，把市场建立在规则的基础上。

我们在第4章里曾经谈过，中国政府在20世纪80年代中期曾经计划采用第一种方法，通过价格双轨制向自由价格制度的并轨来铲除寻租活动的主要制度基础，但是这一计划遭到许多人的反对，以致还没有开始执行就告终止。1988年又曾计划用三年时间放开生产资料价格，但是由于与扩张性的宏观经济政策同时实施，一宣布就激发了全国性的商品抢购和银行挤提。接着就是由党政领导宣布：“价格双轨制是我国一定历史条件下的产物，在商品经济还很不发达，市场远未发育的情况下，硬性取消看来是行不通的。”“某些重要初级产品和原材料价格双轨制不可能也不应该在短期内取消。”改革的重点，回到完善国有企业承包制上。

90年代初期的改革，是以放开大部分生产资料价格开始的。

在1988年的经济风波特别是1989年的政治风波过后，实行了严厉的宏观经济紧缩政策。在管住了货币的情况下，价格自然回落，双轨价格也就逐步向市场价格并轨。因此，早在1992年邓小平“南方谈话”前后，钢材等大部分生产资料价格就风浪不惊地实现了市场化（见表11.1）。

表11.11978～1993年不同价格形式比重变化（%）

注：表中数值为按三种价格成交的交易量百分比，按价值计算。数据来源：《1978年以来三种价格形式比重变化情况表》，《中国物价年鉴（2007）》，第468页。

一旦实现了商品的自由交换和双轨价格自发并轨，自然也就没有人能用倒买倒卖计划调拨物资批文的办法发财了。于是，随着市场放开和反映供求关系变化的价格引导资源的有效配置，商品供应日趋充裕，曾经猖獗一时的“官倒”等商品寻租行为就自然而然地烟消云散了。1994年双重汇率向单一的市场汇率并轨，又堵塞了利用进口许可证取得低价外汇的寻租途径。

然而，绝大部分商品价格的放开，只取消了寻租活动的一小块领地，而没有消除它的全部制度基础。由于要素市场远远没有放开，行政权力仍然支配着资金、土地等资源的配置，这些领域的价格没有市场化。于是，信贷市场和土地批租成为新的腐败高发地带。

在城市化过程中，由于农民只拥有承包期间的使用权，在集体所有的农村土地转为国有城市用地的时候，政府从集体手中取得土地的征购价实际上是由征购方单方面规定的极低价格。因此，从20世纪90年代初期中国城市化进程加速以来，土地就成为寻租的渊薮（详见第9章第3节）。

另一方面，正如前面我们已经讲过的，只要有寻租的可能性，就会有人利用自己手中的权力“设租”、“造租”，通过扭曲改革政策或者其他手段，建立寻租的制度基础，创造寻租的机会。因此，在旧的双轨制得到消除的同时，还会不断出现新“双轨制”，使腐败问题愈演愈烈。

2004年3月8日，温家宝总理到全国人民代表大会陕西代表团听取意见时指出：“职能转变是我们政府改革的一项重大任务，过去政府管了许多管不了也管不好的事情，这也是人员膨胀、机构庞大、文山会海的根源，更为重要的是它束缚生产力，因此我们要转变政府职能，把应该交给企业、中介机构、市场的事情交出去，政府集中精力抓大事。”从2004年的第十届全国人民代表大会第二次会议以来，国务院所做的政府报告都反复强调，把不应该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的作用。但是直到2013年新一届政府开展政府职能转变的改革，在这方面并没有取得突破性进展。在缩小政府审批的范围和改进监管方式方面，取得的成效也极其有限。

中国政府在改革审批制度方面采取的措施，一是在21世纪初进行的审批制改革，减少和改善行政审批；二是从2004年7月1日开始实施《中华人民共和国行政许可法》，限制各级政府任意设立行政许可；三是进一步完善证券市场的监管。

自由选择从事一切没有受到法律限制的活动，本来是公民天然具有的权利。因此，现代国家对公民行为选择的基本原则是“非禁即行”，也就是说，只要没有法律的明文禁止，公民有权从事任何自己属意的活动。但是在苏联式的“国家辛迪加”中，所有公民都从属于国家，所以它所遵循的是另外一种原则，即公民的任何活动都只能在政府划定的范围内进行，或以获得批准为前提。中国承袭这种传统，在各个领域设立了大量的行政许可，市场进入要在事前经过行政审批。

据不完全统计，2000年国务院所属部门设立的各类行政审批事项达4000多项，各省、市也在2000项以上。甚至一些县、乡政府也设立了自己的行政许可。

2000年4月，时任中共中央纪律检查委员会书记的尉健行受到20世纪末期经济学界关于寻租问题讨论的启发，在广东考察时提出“从源头上反腐败”的问题。他指出，“权力的不正当运用是腐败的源头”。“这些年来一些领导干部严重违纪违法，不少的人就是滥用行政审批权力，个人违规批土地、批贷款、批建设工程项目等，从中收取巨额贿赂，走上了犯罪道路。”因此，“改革行政审批制度对从源头上预防和治理腐败具有重要作用。在改革行政审批制度的过程中，除了该取消的行政审批项目一定要取消外，对需要保留的行政审批项目，可以运用市场机制来运作的，要通过招标、拍卖等市场手段来处理；对不能通过市场机制运作的项目，尤其是那些容易发生以权谋私、权钱交易的项目的行政审批权力，必须进行合理分解，并加强相互之间的监督制约，防止少数人权力过分集中又缺乏内部监督、搞暗箱操作的弊端”。

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