9.3 “十五”期间粗放增长方式的回潮

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“九五”计划得到了较好的执行，但是，经济发展取得的成功也有它的负面效应，就是“好了伤疤忘了痛”，“十五”（2001～2005）计划期间出现了粗放增长方式的回潮。

首先，“十五”计划不再像“九五”计划那样把实现经济增长方式的转变作为经济工作的主线，而是提出“把结构调整作为主线”。

需要注意的是，“经济结构”是一个十分宽泛的概念，一切资源的误配置都可以说是“结构问题”。症结在于，被扭曲了的经济结构由谁来调整、用什么方法调整和向什么方向调整。结构调整，意味着经济资源的再配置。在现代经济中，资源配置和再配置不外有两种基本方式：一种是以市场作为资源的基础性的配置者，对通过市场竞争形成并能够灵活地反映各种资源的相对稀缺程度的价格体系进行配置和再配置；另一种是由政府充当资源的基本配置者，通过它的行政指令和金融、财政、价格等间接调控手段来进行配置和再配置。在前一种情况下，稀缺资源在自由交换中流向可以获得更高效率的地方；而在后一种情况下，资源配置则反映官员的意志和要求。当行政官员的想法出现了偏差（事实上人的想法不可能不出现这样或那样的偏差），其结果就不免使经济结构恶化。

在中国，当人们讲到“调整结构”的时候，它的隐含主语通常就是政府。而由于政府不可能预见到什么是最优的经济结构，由政府按照自己的主观设想，通过所谓“产业政策”进行“结构调整”，并不能达成改善经济结构和提高资源配置效率的预期目标，甚至还会导致相反的结果。“文革”后期以来，愈来愈多的有识之士认识到，中国经济结构之所以出现扭曲，最根本的原因就是政府在资源配置中起了过大的作用。因此，中国必须进行市场化的改革。这导致了1992年的中共十四大要求使市场在资源配置中起“基础性作用”（2013年的中共十八届三中全会进一步把它提高到“决定性作用”的高度）和1995年制定的“九五”计划要求实现经济体制和经济增长方式的“两个根本转变”。

21世纪初，在中国市场化改革远未完成、各级政府还保留着很大的配置权力的条件下，出现了一些新的情况，使各级政府对经济活动的干预大大加强，也使经济增长方式转型的进程发生逆转。

发生逆转的一个重要契机，是政府主导的城市化的加速。

在改革开放以前，中国城市化的速度十分缓慢。直到1978年，中国的城市化率（城市居民占总人口的比率）只有17.92%。改革开放以后城市化有所加速，但和相同经济水平的国家相比较，仍然是比较慢的。据国家统计局的报告，1978年到1996年的18年中城市化率仅仅平均年增0.74个百分点。世纪之交，城市化开始加速。1997年以后，城市化率年均增速上升到1.5个百分点左右。21世纪初期也一直维持这样的速度。

在中国的体制条件下，快速城市化所需要的海量投资，主要是靠所谓“土地财政”获得的。中国现行的土地产权制度使各级政府通过从农村集体征购土地掌握了巨额的资源。这是因为，按照中国现行法律，农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有。政府可以按照农业产值低价从农村集体征用土地，而批租土地却是按照城市用地计价，由此形成了超过10万亿元的土地差价。再加上可以用土地向银行抵押贷款，各级政府可以用来营造自己的政绩的资源，简直可以说是不计其数。

通过“城市化”营造政绩的活动主要采取了两种形式，一是营造“形象工程”的“造城运动”；二是营造“政绩工程”的“重化工业化运动”。

城市化的要义在于人口的城市化。通过人口在城市的聚集和互动，产生在新理念、新技术、新制度的创造上的规模经济。土地城市化只是为人的聚集提供物质基础。但在中国近年来各级政府主导的城市化过程中，土地城市化却成了问题的核心，许多地方掀起了“造大城”、“造新城”的热潮。据国土资源部2004年报告，在2000年前后的几年里各级政府建立各级开发区6866个，占用土地3.86万平方公里（57.9万亩）。巨型楼堂馆所、巨型广场、大面积的开发区遍地开花，只盖一层厂房、动辄占地上千亩的“花园工厂”随处可见。土地城市化的速度大大地超过了人口城市化的速度。1990～2011年，中国包括非常住户籍人口在内的城市人口增加2.29倍，而城市建成区面积却扩大了3.39倍。建起了许多“空城”、“鬼城”，投资和土地资源的浪费十分惊人。城市居民的人均占地面积和工商业万元产值耗用的土地面积都超过发达国家许多倍。还远没有实现城市化，许多地方已经闹起了土地荒。

由于片面追求规模而忽视专业化，城市化的创造效应受到了抑制。与此同时，造城运动不但导致了投资和土地资源的极大浪费，还使建成的城市运营效率降低，交通拥堵、环境恶化、生活质量降低和生活费用提高等负面效应凸显。

这里显现出由政府主导的城市化所导致的失衡。从源头看，城市或者由“城”（都邑），即政治中心发展而来，或者由“市”（市场）即商品集散地发展而来。在近代，多数国家的城市化过程是由市场主导的，而中国的城市化过程则是由政府主导的。在市场主导的城市化过程中，城市的发展会自发地在城市化的正面效应和负面效应之间取得平衡。例如，像汽车制造业这样的制造业企业在20世纪初期刚刚发展起来的时候，往往需要设立在底特律这样的大型城市中才能得到足够多的技工和其他方面支持。但是到了20世纪中期，汽车制造业已经成为一般的常规技术，继续待在大城市中，由于生活费用和工资成本过高，就变得不合算了。于是发生了制造业工厂迁出大城市、分散到中小城市的潮流。而在政府主导的城市化过程中，由于规模愈大的城市化拥有愈高的行政级别；行政级别愈高的政府拥有愈大的支配资源的权力，于是就形成了各级政府都尽力动员和投入资源扩大本市规模的单方向运动。

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