8.4 国资委建立后的国有经济改革

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国有企业建立现代企业制度面临的一个重要问题，是国有企业长期存在的所有者缺位问题。1988年设立了国有资产管理局，专司国有资产管理职责。但是，国有资产管理局作为一个管理机关，职能是行政管理，不可能按照资本运营机构的要求进行管理，再加上对国有企业的人事、计划等的管理存在政出多门的问题，并没有实现国有企业管理体制的实质性转变。

1998年，为实现政企分开，国务院组成部门进行了全方位的机构改革，冶金、机械、化工、内贸等行业部不再行使企业行业主管职责，而是改组为隶属国家经贸委的9个“国家局”。同时成立中共中央大型企业工作委员会（简称“大企业工委”），负责管理原来由国务院直接管理的163户企业的领导班子。这就形成了国有企业管理“五龙治水”的局面，国家经贸委指导国有企业的改革与管理，财政部负责国有企业资本金管理，劳动和社会保障部负责收入分配管理，国家计委负责企业的发展和项目审批，组织部门根据党管干部原则管理人事任免。

为了解决国有企业管理“五龙治水”的问题，2002年的中共十六大提出，“改革国有资产管理体制”，组建各级国资委，“代表国家履行出资人职责”。2003年3月，全国人大决定设立国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”），在中央所属非金融国有企业中代表国家履行出资人职责，地方国有企业由省、市两级政府的国资委负责管理。

国资委一成立，就有经济学家提出，《公司法》是规范公司制企业行为的基本法律，国资委在已改制公司中应当依照《公司法》行使所有者权利，其代表国有股东行使职权，也必须在《公司法》规定的公司治理框架内进行。但是，国资委直接管理的“国家授权投资机构”，即中央企业的母公司，绝大多数是由《全民所有制工业企业法》调节的国有独资企业。即使少数在1993年《公司法》颁布后依法设立了董事会的国有独资公司，也都撤销了董事会，按照《全民所有制工业企业法》实行厂长（经理）负责制。

在没有建立起规范的公司治理机制的情况下，国资委只能直接对这些企业“管人、管事、管资产”。国务院2003年5月发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国资委的主要职责包括：（1）履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；（2）代表国家向部分大型企业派出监事会；（3）对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖励；（4）对企业所管国有资产的保值增值情况进行监督；（5）拟定国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资产管理进行监督指导。这些规定在许多方面超越了《公司法》规定的出资人的职权。

2008年，《企业国有资产法》颁布实施，该法规定出资人代表机构“对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利”，对国资委“管人、管事、管资产”职权做了进一步强化。

由于没有建立起有效的公司治理机制，虽然国资委成立后加强了对国有公司领导成员的直接监督考核，但仍然不能避免由内部人控制造成的严重治理问题。2004年的陈久霖“中航油期货”巨亏事件以及2007年的中石化总经理陈同海腐败大案，都说明了问题的严重性。

面对国有独资公司和国有控股公司存在的严重问题，国资委的领导人认识到，“完善公司法人治理结构，建立规范的董事会，是国有企业改革的核心问题”。

2004年6月，国资委印发了《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》，开始了“建立和完善国有独资公司董事会试点”。试点的内容包括：一是实行外部董事制度；二是加强董事会制度建设，对内部人担任董事长等做法做出调整；三是完善国资委与董事会、经理层和外派监事会的工作协调机制等。

2008年10月，国资委党委和中共中央组织部联合印发《关于董事会试点中央企业董事会选派高级管理人员工作的指导意见》，这是组织部门第一次把中央企业高管的选聘权交给董事会，推进了出资人选派董事、董事会选聘和监督管理层的国有企业领导者分层分类管理制度的建立。

但是，董事会改革的进展缓慢，直到2010年140户中央国企中参加试点的也只有24户。有关规定的落实更是困难重重。

为了克服“内部人控制”的弊端，还有一种国人更为熟悉的方法，这就是加强国有企业中党组织（党委或党组）在经营决策和人员任免中的领导作用。

从1949年到50年代中期，中国国有企业都模仿前苏联实行“厂长负责制”。1956年中共八大提出改为“党委领导下的厂长负责制”。从1966年“文化大革命”开始到70年代末，国营企业由“革命委员会”或者党委直接领导。

“文革”结束后，拨乱反正，许多人赞成恢复“文革”前的企业领导制度，即党委领导下的厂长（经理）负责制。不过，有鉴于“文革”前党组织陷于企业日常事务和“党不管党”的教训，邓小平在1980年8月18日中共中央政治局会议上的讲话《党和国家领导制度的改革》中提出了另一种加强共产党对企业领导的办法。他指出：“为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好思想政治工作和组织监督工作”，要“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制，经过试点，逐步推广，分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制”。虽然邓小平的这个讲话得到了中共中央政治局的批准，但是由于国有企业改革进行得比较缓慢，邓小平提出的企业领导制度在1987年的中共十三大以后才开始试行，将原来执行企业领导职能的国有企业党委按照党的基层组织属地化管理原则划归企业所属地区党委管理，执行监督党员和保证党的路线方针政策贯彻的职能。

1989年政治风波之后，政策有了调整。8月，《中共中央关于加强党的建设的通知》明确指出，“企业党的基层组织处于政治核心地位，发挥政治核心作用”，“企业党委要参与讨论企业的重大问题并提出意见和建议”。

1993年10月，十四届三中全会明确了国有企业建立现代企业制度的改革方向，实行公司制改制后的国有企业中党委与董事会的关系问题，再次成为了国企改革讨论的重点问题之一。《红旗》杂志下属的《内部文稿》在1995年第13期上登载了中央组织部一位干部撰写的《从战略高度看当前国有大中型企业的党建问题》一文。文中提出，我国工人阶级主要分布在国有大中型企业中，这就决定了这些企业必须置于党的领导之下，控制了这些企业就控制了整个国家的经济实力。党控制企业就是要规范决策程序，“党委会决策在前，董事会决策在后”。

1997年1月24日，中共中央发布《关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》，强调党对国有企业的领导以及国有企业党的工作要贯穿于生产经营的全过程。

1999年8月，江泽民总书记在大连主持召开东北和华北地区八省区市国有企业改革和发展座谈会。他在讲话中提出，“目前，绝大多数国有控股公司都既有股东会、董事会、监事会，又有党委会、工会、职工代表大会，可考虑采取双向进入的办法，处理好它们之间的关系。在国有及国有控股公司中，党委负责人和职工代表可按照法定程序进入董事会，还可按法定程序进入监事会；董事长、监事会负责人和总经理可按党章和有关规定进入党委会；党委书记和董事长可由一人兼任。通过这些措施，形成公司对重大问题的统一决策机制。”他同时指出，“企业党组织要认真贯彻党的基本路线和方针政策，围绕生产经营开展工作，参与企业重大问题决策，支持股东会、董事会和经理（厂长）依法行使职权。”

2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，要求凡属重大决策、重大人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（简称“三重一大”）事项必须由国有企业党委会（党组）、董事会和未设董事会的企业经理班子等决策机构集体决策，“董事会、未设董事会的经理班子研究‘三重一大’事项时，应事先与党委（党组）沟通，听取党委（党组）的意见。进入董事会、未设董事会的经理班子的党委（党组）成员，应当贯彻党组织的意见或决定”，“重要人事任免，应当事先征求国有企业和履行国有资产出资人职责机构的纪检监察机构的意见”。

国资委的另一项主要任务，是根据中共十五大和十五届四中全会的决定，按照“有进有退”，“有所为、有所不为”的要求调整国民经济的所有结构。一些企业要从自己不具有优势的领域中有步骤地退出，腾挪出资源用以改善政府的公共服务，加强关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及非国有经济不愿进入的领域。

21世纪第一个10年的中期，情况发生了变化。

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